《導游管理辦法》解讀

文章來源： 國家旅游局 

1.問：《導游管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的立法背景和目的是什么？

答：導游是我國旅游從業(yè)人員的重要組成部分，是旅游業(yè)中與各要素關聯(lián)最多、與游客接觸最密切的環(huán)節(jié)。多年來，導游為展示旅游形象、傳播先進文化、促進中外交流、推動旅游業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻。但近年來導游群體在“不合理低價”的惡性競爭中，一方面自身合法權益得不到保障，另一方面辱罵游客、強迫消費等損害游客利益的案件時有發(fā)生，社會反響較大，影響了導游隊伍的形象，成為旅游市場的頑疾。因此，加快推動導游體制機制改革，保障、維護導游和旅游者的合法權益，是解決旅游市場秩序問題，推動旅游業(yè)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，滿足人民美好生活需要的重要一環(huán)。

為破解導游執(zhí)業(yè)難題，保障導游合法權益，維護旅游市場秩序，順應大眾旅游時代的市場需求，國家旅游局認真貫徹落實黨中央、國務院“放管服”改革要求，全面推進導游體制改革工作。2016年9月，國家旅游局廢止了2001年頒布實施的《導游人員管理實施辦法》，停止實施導游崗前培訓考核、計分管理、年審管理和導游人員資格證3年有效等不符合上位法要求、不適應改革發(fā)展需要的制度，贏得了社會的認可和好評。同時，國家旅游局推動設計開發(fā)了匯集導游基本信息、執(zhí)業(yè)信息、社會評價為一體的“電子導游證”，代替原IC卡導游證，建設“全國旅游監(jiān)管服務平臺”，規(guī)范導游執(zhí)業(yè)證件和執(zhí)業(yè)行為管理，便利導游信息變更、異地執(zhí)業(yè)換證手續(xù)，細化導游執(zhí)業(yè)管理規(guī)范，加強導游事中事后監(jiān)管和執(zhí)業(yè)保障激勵，逐步形成“社會化、扁平化、實時化、常態(tài)化”的導游管理體制；與人力資源社會保障部、交通運輸部、全國總工會等部門印發(fā)實施一系列文件保障導游合法權益；舉辦導游大賽等活動，樹立導游正面形象。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出，堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，實現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要；對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要及時上升為法律法規(guī)規(guī)章。經過兩年的導游改革實踐探索，旅游部門逐步形成了一些比較有效、也比較成熟的經驗。為保障導游相關改革成果的順利實施，促進導游管理和保障手段的法治化，有必要制定新的管理辦法。

2.《辦法》有哪些簡政放權、優(yōu)化服務的便民舉措？

《辦法》秉承簡政放權、優(yōu)化服務的理念，如何便利導游執(zhí)業(yè)是立法主要目的。一是實現(xiàn)導游證網上審批。目前，導游不再需要像過去一樣，跑到旅游部門辦理導游證相關事宜，而是可以直接通過網上申請、變更、注銷導游證，這就大大縮短了審批期限，減少了審批流程，降低了審批成本；同時，網上審批痕跡適時可監(jiān)控，既明確了旅游部門的審批職責，規(guī)范了審批行為，又使導游可適時查詢審批進度，了解審批情況。二是間接下放了導游證審批層級?！秾в稳藛T管理條例》規(guī)定，由省級旅游部門負責核發(fā)導游證。在無法改變當前導游證法定審批層級的情況下，為方便導游申請取得導游證，《辦法》第三十九條第（一）項通過定義的方式，將核發(fā)導游證的部門明確為旅行社（含旅行社分社）或者旅游行業(yè)組織所在地的省、自治區(qū)、直轄市旅游主管部門或者其委托的設區(qū)的市級旅游主管部門、縣級旅游主管部門。至于委托至設區(qū)的市級旅游主管部門還是縣級旅游主管部門負責審核和核發(fā)導游證，可由各省級旅游主管部門根據本地實際自行確定。三是明確了審批需要提交的材料，并減少無謂的證明材料?！掇k法》第八條、第十條明確規(guī)定導游申請取得導游證需要提交的申請材料，并規(guī)定一次性告知制度，使導游申請導游證有據可查、有章可循；同時，為落實國務院取消審批證明有關要求，將導游需提供未患有傳染性疾病、無過失犯罪以外的犯罪記錄的證明改為承諾，身份證只需首次申請時提交掃描件或者數(shù)碼照片電子版即可，大大減輕申請人負擔。但國家旅游局也提醒申請人要對自己提交材料的真實性負責，如果以隱瞞有關情況、提供虛假材料或者欺騙、賄賂等不正當手段申請取得導游人員資格證、導游證的，除不予受理、不予許可或者撤銷許可并給予警告等處罰外，申請人在一年內或者三年內不得再次申請執(zhí)業(yè)。四是明確了導游證的審批時限要求。《辦法》明確了旅游部門受理申請、核發(fā)和變更導游證的期限，以及旅行社和旅游行業(yè)組織確認相關信息的期限，規(guī)范了審批行為。五是明確核發(fā)導游證不得收費。當前，旅游部門辦理導游證不收取任何費用。同時，《辦法》進一步在第八條第二款規(guī)定，旅游行業(yè)組織在接受申請人取得導游證的注冊時，不得收取注冊費；旅游行業(yè)組織收取會員會費的，應當符合《社會團體登記條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，不得以導游證注冊費的名義收取會費。六是明確導游證可以在旅行社分社所在地申領制度。鑒于旅行社分社雖不具有獨立法人資格，但與旅行社具有一樣的經營范圍，可以直接組織旅游者出行。因此，為方便主要接受旅行社分社委派的導游申請取得導游證，《辦法》第十八條專門規(guī)定，導游證申請人的經常執(zhí)業(yè)地區(qū)在旅行社分社所在地的，可以由旅行社分社所在地旅游主管部門負責導游證辦理相關工作。七是按照國務院取消“臨時導游證核發(fā)”的決定，沒有再對臨時導游證相關內容作出規(guī)定。八是為進一步推進導游體制改革預留空間。在現(xiàn)行旅游法律法規(guī)規(guī)定導游為旅游者提供服務應當接受旅行社委派的基礎上，《辦法》第十九條增加了“但另有規(guī)定的除外”的表述，為進一步開展導游執(zhí)業(yè)改革工作預留了空間。九是明確了《旅游法》規(guī)定的旅游行業(yè)組織的范圍，即依照《社會團體登記管理條例》成立的導游協(xié)會，以及在旅游協(xié)會、旅行社協(xié)會等旅游行業(yè)社會團體內設立的導游分會或者導游工作部門。具體是在省一級設立的旅游行業(yè)組織還是在市一級設立的旅游行業(yè)組織，以及是哪些符合條件的旅游行業(yè)組織，由所在地旅游主管部門確定。

3.問:《辦法》第七條明確了“導游證采用電子證件形式”。電子導游證與原IC卡導游證有什么區(qū)別，在管理上有什么不同？

答：電子導游證與原IC卡導游證都是導游取得的從事導游執(zhí)業(yè)活動的許可證件，但二者在核發(fā)、外觀形態(tài)、載體、功能、使用和管理等方面存在顯著區(qū)別。一是在核發(fā)方面，導游通過全國旅游監(jiān)管服務平臺申領，在旅游部門審批通過后即可自動生成“電子導游證”，導游只需將相關證件保存在自己手機APP中即可；同時配套設計了卡片式“導游身份標識”，作為工作標牌便于旅游者和執(zhí)法人員識別，電子導游證和導游身份標識的申領均十分便捷。而IC卡導游證的制作周期長，程序相對復雜，核發(fā)、使用的時間成本也較高。二是在載體形態(tài)方面，電子導游證保存在導游個人移動電話等移動終端設備中，以電子數(shù)據形式存在，只要有手機等終端設備，即可隨身攜帶。而原IC卡導游證雖然內含電子芯片，但非電子數(shù)據形態(tài)存在。三是在功能方面，電子導游證除了顯示導游的基本信息之外，還能夠存儲導游的執(zhí)業(yè)軌跡，記錄導游的社會評價，體現(xiàn)導游的服務星級水平，擁有導游執(zhí)業(yè)的完整數(shù)據庫。而IC卡導游證只能體現(xiàn)導游姓名、性別、證號等一般性靜態(tài)信息。四是在使用和管理方面，對于電子導游證，旅游者和旅游監(jiān)管人員僅采用微信、APP掃描二維碼的方式，即可與系統(tǒng)信息進行比對，甄別導游身份，防止導游與證件不匹配而非法從事導游業(yè)務等問題。對于IC卡導游證，只有監(jiān)管人員采用專用的掃描設備才可讀取導游基本信息，識別導游真?zhèn)?。由此可見，推行導游?zhí)業(yè)證件改革，并在《辦法》明確導游證電子化制度，大大方便了導游證的申領、變更和注銷，降低了導游證的制作成本，也有利于旅游者加強對導游身份的識別和旅游部門對導游執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管。

4. 問：《辦法》規(guī)定導游注冊情況、勞動合同情況或者經常執(zhí)業(yè)地區(qū)等發(fā)生變化后，應變更導游證信息，這種制度設計的初衷是什么？

答：根據《旅游法》《導游人員管理條例》的規(guī)定，與旅行社訂立勞動合同或者在旅游行業(yè)組織注冊，是取得導游證的條件。因此，如果導游與旅行社訂立的勞動合同解除、終止或者在旅游行業(yè)組織取消注冊后，導游實際已經不再具備取得導游證的條件，不再屬于合法持證導游。特別要提醒導游的是，如果此時從事導游執(zhí)業(yè)活動，屬于非法從事導游執(zhí)業(yè)活動。為此，《辦法》第十四條規(guī)定，導游應當在發(fā)生相關情況之日起5個工作日內，通過全國旅游監(jiān)管服務信息系統(tǒng)將信息變更情況報告旅游主管部門?？紤]到在實踐中，導游與某家旅行社訂立的勞動合同解除、終止或者在某個旅游行業(yè)組織取消注冊后，很有可能與其他旅行社訂立勞動合同或者在其他旅游行業(yè)組織注冊，因此，《辦法》規(guī)定了3個月的緩沖期，即如果在3個月內更換單位或者行業(yè)組織的，應當依照《辦法》第十五條的規(guī)定申請變更導游證信息，依照第二十一條的規(guī)定申請更換導游身份標識；如果不再從事導游業(yè)務或者3個月內沒有更換單位或者行業(yè)組織的，應當申請注銷導游證，否則旅游部門將依照《辦法》第十七條的規(guī)定，直接注銷導游證。如果注銷導游證之后還想繼續(xù)執(zhí)業(yè)的，依照《辦法》第十條的規(guī)定，重新申請取得導游證。

同時，考慮到導游從事導游業(yè)務由旅行社委派，而旅行社或者旅游行業(yè)組織所在地即為導游證申領地，也通常為導游的經常執(zhí)業(yè)地。雖然實行導游證網上審批制度后，導游相關信息已經互聯(lián)互通，但對導游的日常監(jiān)管、服務和培訓等仍實行屬地管理原則。如果導游在甲省辦理的導游證，但經常工作地點卻在乙省，即導游的經常執(zhí)業(yè)地區(qū)如果與其訂立勞動合同的旅行社（含旅行社分社）或者注冊的旅游行業(yè)組織所在地的省級行政區(qū)域不一致，不但自身更換導游身份標識、參加培訓等不方便，也不便于旅游部門的監(jiān)管和旅游者權益的保障。因此，《辦法》規(guī)定，導游的經常執(zhí)業(yè)地區(qū)發(fā)生變化的，也應當申請變更導游證信息。這里也特別提醒兩點：一是導游的經常執(zhí)業(yè)地區(qū)，是指導游連續(xù)執(zhí)業(yè)或者3個月內累計執(zhí)業(yè)達到30日的省級行政區(qū)域。導游受旅行社委派作為全陪帶團赴異地從事導游執(zhí)業(yè)活動的，不屬于此類情況。二是規(guī)定導游據此申請變更導游證信息并非重新審批核發(fā)導游證，與導游證全國通用制度并不沖突。導游在提出信息變更申請后，相關轉出地、轉入地的旅行社、旅游行業(yè)組織和旅游主管部門應當依法核實變更相關信息，均不得無理拒絕。

5.問：在規(guī)范導游執(zhí)業(yè)行為方面，《辦法》做了哪些規(guī)定？

答：“放管結合”是國務院推進“放管服”改革的重要要求，簡政放權需要與加強事中事后監(jiān)管結合起來，齊頭并進，該管的要管起來，不能一放了之，讓違背市場競爭原則、違反導游從業(yè)規(guī)則、侵害旅游者權益、不講誠信的行為放任自流?！掇k法》集中體現(xiàn)了對導游執(zhí)業(yè)行為“放管結合”的理念，針對當前導游執(zhí)業(yè)活動中最突出的問題，對《旅游法》《導游人員管理條例》等有關規(guī)定進行了細化和銜接，對導游執(zhí)業(yè)活動提出了一系列具體要求，包括：導游的委派，導游證和導游身份標識的佩戴，導游應當履行的職責、采取的應急處置措施和禁止的行為等。特別是：一是為導游體制改革留出空間，即規(guī)定“導游為旅游者提供服務應當接受旅行社委派，但另有規(guī)定的除外”。二是明確“導游身份標識”制度，以替代原“導游IC”證件的外在標識作用，便于旅游者和執(zhí)法人員識別導游身份。三是為治理“不合理低價”組織旅游活動、欺客宰客等問題，在第二十三條細化了《旅游法》第三十五條的規(guī)定，對導游誘騙、強迫或者變相強迫旅游者消費等作出針對性規(guī)定。四是根據《行政許可法》的有關規(guī)定，對導游涂改、倒賣、出租、出借導游人員資格證、導游證，以其他形式非法轉讓導游執(zhí)業(yè)許可，以及擅自委托他人代為提供導游服務的行為設定法律責任。五是根據《行政許可法》的有關規(guī)定，明確了導游證的撤銷和注銷制度，并對隱瞞情況、提供虛假材料或者欺騙、賄賂等不正當手段取得導游執(zhí)業(yè)證件的行為設定法律責任。六是對侵害旅游消費者合法權益的導游建立黑名單制度，依照旅游經營服務不良信息管理有關規(guī)定，納入旅游經營服務不良信息管理，讓失信者寸步難行。

6.問：《辦法》有哪些保障導游權益的舉措？

答：為激勵和引導導游忠于職守、愛崗敬業(yè)，誠實守信、樂于奉獻，使社會公眾進一步理解、尊重和信任導游，增強導游的職業(yè)自信心和自豪感，近年來，國家旅游局先后印發(fā)了《國家旅游局 人力資源社會保障部 中華全國總工會關于進一步加強導游勞動權益保障的指導意見》《國家旅游局 交通運輸部關于進一步規(guī)范導游專座等有關事宜的通知》和《國家旅游局關于深化導游體制改革加強導游隊伍建設的意見》等文件。《辦法》結合《旅游法》《中華人民共和國勞動法》《勞動合同法》《旅行社條例》等有關規(guī)定，將文件有關精神上升到規(guī)章層面，明確了導游執(zhí)業(yè)權利、導游勞動保障制度、“導游專座”要求、導游培訓制度等。一是在導游執(zhí)業(yè)權利方面，針對當前個別導游特別是女性導游在執(zhí)業(yè)活動中住宿、餐飲等條件較差和人身財產安全無法得到足夠保障的情況，根據《中華人民共和國勞動法》《勞動合同法》對用人單位執(zhí)行國家勞動標準、提供安全設施和勞動衛(wèi)生等條件、勞動防護用品和勞動保護設施，特別是對女職工實行特殊勞動保護的規(guī)定，《辦法》第二十六條明確，旅行社等用人單位應當維護導游執(zhí)業(yè)安全、提供必要的職業(yè)安全衛(wèi)生條件，并為女性導游提供執(zhí)業(yè)便利、實行特殊勞動保護。二是在導游勞動保障方面，根據《勞動合同法》的規(guī)定，用人單位自用工之日起即與勞動者建立勞動關系，建立勞動關系應當訂立書面勞動合同，及時足額支付不得低于當?shù)刈畹凸べY標準的勞動報酬，并依法為勞動者繳納社會保險費；用人單位招用勞動者，不得扣押勞動者的居民身份證和其他證件，不得要求勞動者提供擔?；蛘咭云渌x向勞動者收取財物；勞動行政部門負責全國勞動合同制度實施的監(jiān)督管理，勞動者合法權益受到侵害的，有權要求有關部門依法處理，或者依法申請仲裁、提起訴訟。據此，《辦法》作了銜接性規(guī)定，鼓勵導游對旅行社違反勞動法律法規(guī)的行為進行投訴舉報，依法維權。同時，細化《旅游法》的規(guī)定，從旅行社聘用專職導游和兼職導游兩方面，對旅行社支付勞動報酬和導游服務費用、繳納社會保險作出規(guī)定，并要求“旅行社應當與通過其取得導游證的導游訂立不少于1個月期限的固定期限或者無固定期限勞動合同”，“旅行社臨時聘用的導游與其他單位不具有勞動關系或者人事關系的，旅行社應當與其訂立勞動合同”?！堵眯猩鐥l例》第三十四條規(guī)定，“旅行社不得要求導游人員和領隊人員接待不支付接待和服務費用或者支付的費用低于接待和服務成本的旅游團隊，不得要求導游人員和領隊人員承擔接待旅游團隊的相關費用”，《辦法》據此規(guī)定，“旅行社要求導游接待以不合理低價組織的旅游團隊或者承擔接待旅游團隊的相關費用的，導游有權向旅游主管部門投訴舉報”。三是在導游培訓方面，明確旅游主管部門免費進行導游培訓的制度，提升導游服務能力和水平。培訓方式可以包括培訓班、專題講座、網絡在線培訓等，每年為導游提供的免費培訓時間累計不得少于24小時。此外，考慮到導游除了日常帶團需要進入景區(qū)外，還有在踩線、學習等與執(zhí)業(yè)相關的活動中有進入景區(qū)的需要，但旅游部門不能強制要求景區(qū)免除門票。據此，《辦法》從鼓勵和倡導的角度作出相應規(guī)定。

7.《辦法》為什么設立導游星級評價制度，與導游等級評定制度有什么不同？

多年來，導游為旅游業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻，但與快速增長的旅游發(fā)展和人民日益增長的美好生活需要相比，導游服務水平還存在發(fā)展不平衡不充分的問題。導游隊伍素質參差不齊，導游服務的市場價值尚未得到充分認可，迫切需要研究設計一種與導游服務質量直接相關、通過市場化方式對導游服務水平進行標識的評價模式，便于旅行社、旅游消費者對導游的識別選擇。正是基于此，國家旅游局在認真調研并借鑒相關行業(yè)有關制度的基礎上，推動建立了導游星級評價制度。

導游等級評定制度與星級評價制度都是為便于旅游者和社會各方面對導游水平能力的識別，并激勵導游自我提升導游執(zhí)業(yè)素養(yǎng)而確立的制度，二者互為補充，但也存在著明顯的區(qū)別。一是評價功能不同，導游等級評定制度是對導游職業(yè)技能水平的評價，側重的是技能水平，相對是靜態(tài)的，等級一般只升不降；導游星級評價制度側重對導游執(zhí)業(yè)服務能力、質量和信用水平的評價，側重的是服務水平，相對是動態(tài)的，星級有升有降。二是評價方式不同。導游等級評定主要通過考試方式，對導游技能大賽獲得最佳名次的導游也可以晉升等級；導游服務星級評價主要基于旅游者對導游服務的客觀評價，不組織考試、不設評定機構，通過“全國旅游監(jiān)管服務平臺”自動計分生成導游服務星級。三是評價內容不同。導游等級評定中，中級導游員考核內容主要為“導游知識專題”和“漢語言文學知識”，高級導游員考核內容主要為“導游案例分析”和“導游詞創(chuàng)作”，特級導游員的考核采取論文答辯方式；導游服務星級主要以游客對導游服務的滿意度為導向，對導游服務水平進行綜合評價，指標包括社會評價、技能水平、執(zhí)業(yè)經歷、學習培訓和獎懲情況等，促進導游以誠實勞動、至誠服務贏得更好社會評價，取得更高服務星級，獲取更多就業(yè)機會。

8.對于侵犯導游權益的行為或者導游存在違法違規(guī)行為的，《辦法》有懲處要求嗎？

對相關違法違規(guī)行為，《辦法》明確了處罰措施，切實有力維護導游權益，優(yōu)化旅游環(huán)境。在《辦法》罰則部分，對現(xiàn)有旅游法律、法規(guī)有明確規(guī)定的，采取法條指引的方式作出規(guī)定；對現(xiàn)有旅游法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的，在規(guī)章制定權限范圍內作出行政法律責任規(guī)定。

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